上海市法学会|关保英:论疫情防控中给付行政的充分运用

时间:2022-04-25浏览:10

在行政法治中给付行政有两个层面的含义,第一个层面的含义是将它视为行政行为的一种,此种行为与其他为行政相对人增加负担的行政行为不同,其行为属性在于为行政相对人带来物质或者精神利益。第二个层面的含义是将它视为行政法现象,甚至视为行政法发展过程中的一个历史断代。例如,在法治发达国家,行政法就经历了管制时代、控权时代、契约时代和给付时代等若干历史时代,而给付时代就存在于当代福利行政的背景之下。

在我国行政法治中给付行政的上述两个层面的含义也都客观的存在着,作为行政行为,行政给付已经在我国行政法治中大量运用,它已经成为一个独立的具体行政行为。作为行政法现象,我国当下所强调的服务型政府就较为具体地接受和阐释了给付行政的理念和精神。正如《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》中关于给付行政的规定:“加快建设服务型政府,提高政务服务效能。全面提升政务服务水平,完善首问负责、一次告知、一窗受理、自助办理等制度。”在《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标纲要》中对给付行政作了进一步的细化,其中提到在十四五期间要“着力推进健康上海建设”“积极应对人口老龄化”“逐步提升城乡居民收入”“强化就业优先政策”“持续改善市民居住质量和环境”“完善公共服务供给”等。这都充分表明无论在国家层面,还是在上海市的层面上,行政法治中的给付精神已经有了实实在在的内容。

那么,在疫情防控期间该如何看待给付行政的概念和精神呢?笔者认为,尽管在疫情防控期间,基于公共安全和公共利益的考量,会对社会公众的权益在某些方面有所克减,但是这样的克减丝毫不影响疫情防控中给付行政的存在。恰恰相反,政府行政系统应当充分运用给付行政为相关主体解决困难、提供便利。那么,如何在疫情防控中充分运用行政给付呢?笔者认为,政府行政系统应当遵循下列基本路径。

一、疫情防控期间行政主体应强化给付意识

在我国长期的社会治理和行政治理中,给付行政的意识是连贯的、有序的,虽然在不同的历史时期给付行政有着不同的表现和要求,但它们都一脉相承地赋予了给付行政以时代意义。在新的历史时代下,习近平同志“人民就是江山,江山就是人民”的论断更使得给付行政进入了一个崭新的历史阶段。以此而论,给付行政意识的形成与确立并不存在理论和实践上的背离,而且给付行政的意识不能仅仅体现在行政法治的某个特定时期,它还应当贯穿于行政法治的全过程。疫情防控期间,由于要实现比较严格的管控,需要行政主体的刚性行政行为有一定的强化,如行政强制的补强,行政处罚行为的补强等。然而,在刚性行政行为强化的同时,行政主体是否就淡化了给付行政的意识呢?答案是否定的。在疫情防控期间行政主体不仅不能淡化给付行政的意识,而且应当进一步强化给付行政的意识,在疫情防控中为社会公众提供便利,为弱势群体提供救助,为需要通过公权行使而得到利益的行政相对人提供利益等。

给付行政意识体现于行政主体和行政公职人员的主观方面,该主观性与我们在公权行使中所要求的法治思维有着密切的关联性。法治思维是一个相对动态的概念,它的内涵是随着不同时代的法治精神的变化而变化的,当行政法治的时代精神以给付行政为本质属性时,给付行政意识就自然而然地成了法治思维的构成部分,法治思维之中便包含了行政主体的给付行政意识。我们不可以将法治思维仅仅等同于刚性行政行为的思维,在法治思维中刚性行政行为的思维当然不可或缺,而刚性行政行为的思维并不排除行政主体主动地为行政相对人提供公共服务的意识。总而言之,疫情防控期间行政主体的法治思维与给付行政意识是一个事物的两个方面,因而不能予以对立。

二、疫情防控期间行政主体应创新给付制度

行政给付在行政法中的形成和存在有着深刻的社会基础,它是社会发展到一定阶段的产物。在法治发达国家,给付行政是因公共利益及其配置问题而引起的。即是说,一些国家经济的发展使得社会财富得到了积累和充实,而这些社会财富要通过公权力的行使分配到社会公众之中。那么,当行政主体和行政相对人发生行政法关系时,行政主体必须从整体上让行政相对人有更多的获得感,必须充分地运用社会资源使行政相对人受益。而正如前文中所论述的,给付行政在我国有着更加深刻的内涵和历史积淀。这便使得给付行政成了行政法治中不可或缺的内容,而且给付行政作为一种理念,作为一种行政法治精神,必须通过相应的行政行为和制度予以落实。基于此,在我国行政法治中就有了行政救助,有了行政优待以及行政物质帮助等新的行政行为类型。而与给付行政相适应的制度形态在我国也不是空白,例如,在我国农村地区实施的“五保户”制度就非常有效地保护了农村中的弱势群体,在我国城市地区实施的城市最低生活保障制度也有效地保护了城市中的弱势群体。

疫情防控期间,与给付行政相适应的传统制度仍然发挥效用。而且有鉴于疫情防控的特殊性,行政主体还应当进一步强化给付行政意识。例如,疫情期间的老年人群体如何得到妥善的安排和照顾,疫情期间患有其他疾病的群体如何及时就医,疫情期间被封闭管理的群体如何获得充分的物资保供等,都需要行政主体有给付行政理念下的考虑,通过给付行政进行制度创新,进而让相关主体获益。还如,在近段时间上海的疫情防控中,很多小区形成了在“团长”带领下团购蔬菜粮油的模式。从目前来看团购模式只是民间自发形成的机制,该机制充分体现了社会自治的力量,满足了很大一部分社会群体在封控期间的物资需求。笔者认为,行政主体对于这样的民间机制在基于疫情防控期间的安全和秩序考量而进行相应监督的同时,还应当基于给付行政的考量而给予其更多的帮扶和保障,使其安全高效的运行。而且行政主体还应当探索更多的给付行政制度创新,包括但不限于充分调动社会资源和充分动员社会力量等。制度创新在我国行政法之中并不少见,在依法治国的顶层设计中也要求行政法律制度能够不断有所创新,因此疫情防控期间行政主体创新给付行政制度有着相应的依据和支撑。

三、疫情防控期间行政主体应形成给付规则

我国可以归入给付行政范畴的法律法规已经形成了一定的规模,如《慈善法》《老年人权益保障法》《残疾人就业条例》《养老机构管理办法》《儿童福利机构管理办法》《农村五保供养服务机构管理办法》等等。而上海市作为经济实力较为雄厚的超大城市也制定了一系列属于给付行政的地方性法规和政府规章,这都充分表明给付行政既体现了行政法新的时代精神,又形成了比较充分的规则体系。这些规则体系对给付行政而言至关重要,通过这些规则及其体系使给付行政保持规范性和常态化。

其中有一些给付行政的规则能够直接适用于目前的疫情防控,如《突发公共卫生事件应急条例》中关于政府应当提供必要资金,保障因突发事件致病、致残人员得到及时、有效救治的规定等,这些规定构成了疫情期间给付行政的法律渊源。但从总体上讲,疫情期间的给付行政规则还有非常大的完善空间,如疫情防控期间如何保障行政相对人的基本物资供应,如何保障行政相对人的看病就医需要等都还缺少相应的规则依据。从近几年疫情流行的情况来看,我们与疫情的斗争和较量可能是长期的,在这样的情形下,如何有序地保障社会公众的相关利益必须通过明确的规则予以调整。在近年来的疫情防控中,我们已经积累了一定的经验,就是通过制定行政规范性文件的形式对与疫情相关的以及社会公众较为关注的事项作出规定。这次疫情防控中上海有些区就制定了如何保障物资供应的规范性文件,如《上海市徐汇区封控期间物资保障通知》对公众关注的物资保障问题作出了规定。疫情防控的主要职责是由行政系统承担的,行政系统主导着疫情防控的整个过程,而且行政系统享有一定规章制定权和广泛的规范性文件制定权,所以行政主体在给付行政规则的制定方面有明显的优势,也有行使此种权力的法律依据。在疫情防控中从精神到物质,从个别到一般,从短期效应到长期效应都需要有相应的规则予以规定,因此行政主体应当用足此方面的权力,以更加积极和主动的精神形成新的给付行政规则。

四、疫情防控期间行政主体应细化给付对象

行政法治由两方当事人构成,一方是行政主体,另一方则是行政相对人,通过它们之间权利义务的交换而完成行政过程,实现社会和行政治理。当然在行政法治实践中,除了行政主体和行政相对人之外还有其他参与者,如利害关系人和其他第三方。疫情防控期间的行政法关系较常态情形下要复杂得多,一方面,行政主体已经有所超越。如疫情应对中的每一个事项常常需要多个行政机关介入,不同行政主体在疫情应对中有了更加密切的合作,它们之间的职能因疫情而变得无法分割。另一方面,行政相对人也因疫情的发生而变得复杂。行政相对人可能由原来的单一化变为多元化,由原来的整体性变为碎片化,由原来的静态化变为动态化等等。疫情防控期间行政相对人的复杂性也使得行政主体的给付行为越来越复杂,不同的行政相对人在疫情期间有着不同的需求。如作为新冠病毒感染者,可能关心疫情期间的治疗和康复如何实现;作为市场主体,可能更多的关心在疫情期间的经营行为如何维持;作为大发棋牌在线安卓版,所关心的则是疫情期间的学习权益如何保障;作为独居老人,则关心疫情期间的看护及就医如何获得等。而绝大多数公众在疫情期间的相关权益都受到了一定的限缩和克减,如社交、购物、出行、工作的不方便等等。还有些心理较为脆弱的社会个体可能会对疫情产生恐慌,对疫情期间采取的管控措施感到不适等等。给付行政的精神要求行政主体应当努力使每一个行政相对人的需要都尽可能被满足,都能够在疫情期间保持心态上的正常化,保持情绪上的稳定化,保持日常生活的充实化等。疫情期间行政相对人的复杂需求,要求行政主体在给付行政的理念下精准应对。我国在扶贫方面所采取的一系列精准措施就非常有效,它既节约了公共资源,也使行政相对人有真切的获得感。疫情防控期间行政主体应对给付对象进行细化,使每一个行政相对人都能在行政主体的给付行为中获得满足。

五、疫情防控期间行政主体应落实给付举措

2022年3月31日,中共上海市委、上海市人民政府发布了《致全市人民的一封信》,在这个文件中体现了疫情防控的一系列举措。有些举措是关于疫情防控的总体策略,如“从3月28日起,在全市范围内开展新一轮切块式、网格化全员核酸筛查。”该举措是对“外防输入、内防反弹”总策略和“动态清零”总方针的落实;有些举措是以刚性规则的形式体现出来的,如“我们要从严从紧、从细从实抓好疫情防控各项工作,尽快遏制疫情扩散蔓延”;还有一些举措则充分体现了给付行政的精神,如“牢牢抓住大家最关切的生活保障、应急就医等急难问题,持续改进工作、完善措施,切实解决大家的后顾之忧。”这些举措都要求行政主体要在疫情防控中履行好相应的职责,把社会公众的生活保障、应急就医等急难问题予以落实。除上海市人民政府之外,一些区的人民政府、卫生行政部门或者其他行政主体也通过相应的文件对疫情防控的举措作出规定,这些规定也体现了给付行政的精神。例如,《金山区抗击疫情助企发展22条政策措施》《杨浦区全力抗疫情助企业促发展的若干政策措施》等。应当说,通过《致全市人民的一封信》使社会公众对于目前的疫情防控形势和政府采取的防疫措施有了清晰的了解,也对疫情防控有了信心。但同时我们还要看到,这些已经成熟的举措在个别地方并没有得到充分的落实。从疫情期间的物资保供方面看,个别地方存在着哄抬物价的行为,还有个别地方存在着运输不畅的情况等。这些都是非常有害的行为,它使得行政相对人的利益受到损害,更为重要的是降低了行政主体的公信力。这些情况虽然是个案,但它反映了行政主体的治理能力,更体现了行政主体落实给付举措的态度和水平,不能等闲视之。

六、疫情防控期间行政主体应评估给付效果

在我国行政法治中,后评估制度已经越来越普遍,如在行政强制中设置的行政强制后评估制度,在重大行政决策中设置的重大行政决策后评估制度等。后评估制度作为行政法之中的新手段,对于行政主体全过程把控行政法治及其运行是不可或缺的。行政主体在大数据时代下已经占有了海量的数据,这为后评估行为提供了技术手段,它能够充分保证评估的科学性和针对性。疫情防控期间政府行政系统采取了诸多的行政行为,其中有一部分行为属于刚性行为,具有一定强制性。对于这样的行为,行政相对人常常会通过相应的行政救济手段予以反馈,如通过行政复议或者行政诉讼进行权利救济等。与刚性行为或者强制行为相对应的则是给付行为,给付行为的属性在于为行政相对人提供利益,而这样的行为在通常情况下虽然不会引起行政救济,但行政相对人会对行政给付行为进行其自身的考量,会作出个体的判断,行政主体则不能够漠视行政相对人的考量和判断。之所以这样说是因为,疫情防控期间行政主体和行政相对人在行为方式上能够有所合致,就是基于行政相对人对行政主体行为的认可。此种合致既能够使行政法关系理性化,也能够保证疫情防控中公权与私权之间的正能量交换。而行政主体如何把控这样的合致呢?那就必须对所采取的给付行为进行评估。笔者注意到,此次上海疫情防控中得到了全国其他省市的支援和帮助,如提供医疗资源、生活物资等。在全国一盘棋的防控模式下,这些支援行动都在国家行政给付的总构成之中,对此行政主体也应当作出相应的评估。总而言之,疫情防控期间行政主体应当对给付行政是否得到了行政相对人和其他公众的认可进行评估,并将这些评估结论运用到下一步的疫情防控中,运用到进一步的给付行政精神的构建中去。

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